Durante la gestión de Alberto Fernández, las obras sociales sindicales recibieron USD 5.500 millones en reintegros y subsidios
“Liberamos la elección de las obras sociales para que los trabajadores ya no estén presos del sindicato de su actividad y puedan elegir cuál prestador de servicio prefieren”, destacó el presidente Javier Milei en su discurso de apertura de la sesiones ordinarias del Congreso. Ese mismo día, había entrado en vigencia el decreto 170/2024 que desregula las obras sociales, con el objetivo de habilitar la libre elección por parte de los beneficiarios de la obra social o prepaga a la quieran derivar sus aportes, sin necesidad de tener como intermediaria a otra entidad sindical. La decisión alcanza a más de 14 millones de trabajadores, tanto en relación de dependencia como monotributistas, empleadas domésticas, y los más de 5 millones de personas que pertenecen al llamado sistema general.
La medida abrió un nuevo frente de conflicto con la CGT, en medio de una creciente conflictividad sindical por la pérdida del poder adquisitivo y el fuerte ajuste que está llevando adelante el Gobierno. ¿El motivo? No sólo porque puede implicar perder aportes de afiliados, sino porque además el sistema actual prevé transferencias millonarias a las obras sociales en reintegros por las prestaciones médicas de alta complejidad, la compra de medicamentos costosos y el tratamiento de pacientes con discapacidad que muchas obras sociales no pueden cubrir. El organismo a cargo de girarle esos fondos es la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), el ente regulador de las obras sociales y la medicina prepaga, que a su vez les da diferentes subsidios a las entidades sindicales con menos recursos para garantizar la cobertura de prestaciones básicas a todos los afiliados del sistema.
¿De cuánto fue esa “caja” en la gestión de Alberto Fernández? De $805.307 millones, que fueron transferidos a 291 obras sociales, según el análisis realizado por la Unidad de Datos de Infobae de los giros efectuados a cada obra social informados en el sitio web de la SSS. El monto equivale a USD 5.472 millones, según el valor del dólar oficial promedio en cada uno de los cuatro años de su mandato. El 66% corresponde a reintegros por prestaciones y medicamentos, y un 34% a subsidios,
La Superintendencia giró esos fondos a través del Fondo Solidario de Redistribución (FSR), que se conforma de un porcentaje -entre el 15% y el 20%- del aporte que los trabajadores en relación de dependencia hacen a las obras sociales (el 3% del sueldo), y el que efectúan sus empleadores (6% del salario). Estos aportes, en lugar de ir directamente a las obras sociales van hacia ese Fondo, para luego ser redistribuidos desde la SSS con un criterio “solidario”. Históricamente esta “caja” fue eje de una disputa entre la CGT y el Poder Ejecutivo de turno, responsable de retener o liberar las transferencias como parte de una negociación política con los dirigentes sindicales.
Si bien el Estado no financia al FSR, fuentes de la Superintendencia le precisaron a Infobae que en 2023 “sí realizó aportes financiados por el Tesoro excepcionalmente y de manera discrecional. Fueron en total $35.000 millones”.
En la primera mitad de la gestión de Fernández, el titular de la Superintendencia fue Eugenio Zanarini, quien falleció en mayo de 2021. Lo reemplazó Daniel Alejandro López, que hasta ese momento estaba a cargo de la Dirección de Acceso a los Servicios de Salud, que dependía de la Agencia Nacional de Discapacidad. Cercano al ex ministro de salud Ginés González García, quien lo convocó a integrar el gobierno en 2020, había trabajado antes como asesor de la gerencia general de OSECAC, la obra social del sindicato de Comercio, y tenía buen vínculo con los gremios.
Para Graciela Ocaña, ex ministra de Salud de la Nación, la cantidad de obras sociales registradas – alrededor de 300 – “tiene que rediscutirse, ya que muchas tienen menos de 100 afiliados”. En ese sentido, la legisladora porteña consideró que “Argentina tendría que tener unas 30 obras sociales, porque son las que pueden tener una estructura de costo para dar el servicio. Si no, el gasto administrativo para atender a 50 afiliados, se lleva gran parte del monto del aporte del trabajador. Esto los sindicalistas lo saben, porque hubo un manejo político de autorizar obras sociales que, muchas veces, no tenían la capacidad ni la cantidad de afiliados necesaria, y esto termina desvirtuando el sistema”.
Controles deficientes
La Superintendencia está bajo la esfera de control de la Auditoría General de la Nación (AGN), aunque los informes llevan varios años de demora. Si bien hay dos auditorías previstas en el Plan de Acción Anual 2024 respecto de la SSS, fueron iniciadas en 2022 y aún no están concluidas. Una de ellas es, específicamente, sobre el “Programa 63/Transferencias y Aplicación de Fondos de Asistencia Financiera a los Seguros de Salud del Sector Privado (Obras Sociales Sindicales / Prepagas de Salud)”, correspondiente a los períodos 2019 y 2020, y su fecha de finalización es el 29 de marzo de este año.
El último informe de la AGN disponible en su web sobre el cumplimiento de la supervisión de la Superintendencia a la obras sociales es de hace 12 años (2012) y corresponde al período 2009. En sus conclusiones, advertía “deficiencias de control e incumplimiento de la normativa” respecto de la evaluación de los Contratos, Registro Nacional de Prestadores, Registro Nacional de Obras Sociales, Padrón de Beneficiarios, Atención y Defensa de los Beneficiarios, que evidenciaban “debilidades en el funcionamiento de los sistemas de control interno” vigentes en ese momento en la SSS. Con relación a la operatoria del Fondo Solidario de Redistribución y el tratamiento de sus saldos excedentes, la AGN recomendaba “rever la operatoria a fin de precisar la competencia de los organismos intervinientes y el debido respaldo documental de todo el procedimiento de distribución de los fondos”.
La otra auditoría más reciente sobre la SSS -publicada en 2023- se refiere a la supervisión del organismo a las empresas de medicinas prepagas, entre los años 2017 y 2019, cuyos hallazgos también evidenciaban “incumplimientos y debilidades respecto de la función de contralor asignada al organismo”.
En cuanto a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), este organismo de control interno del Poder Ejecutivo llevó adelante una Evaluación del Sistema de Control Interno (IESCI) de la Superintendencia en 2020 y 2022. Infobae solicitó esta semana una copia del último de esos informes por un pedido de Acceso a la Información, pero no obtuvo respuesta al cierre de esta nota. En cuanto a la evaluación del 2020, la SIGEN había detectado que faltaba “supervisión sobre la actualización en el padrón de beneficiarios informados por las propias obras sociales”. También observó que la SSS no efectuaba “ningún control” sobre el subsidio SANO y que los datos que manejaba eran “sólo a fines estadísticos”. La SIGEN recomendó, en esa oportunidad, “controlar integralmente cada uno de los subsidios, de forma de cumplimentar adecuadamente la responsabilidad de fiscalización y control que le fuera delegada a la Superintendencia sobre el Fondo Solidario de Redistribución”.
Conocedora de cómo funciona el sistema por su paso por el Ministerio de Salud y el PAMI, Ocaña fue tajante: “Los controles de la Superintendencia son formales, no reales”. Y puso como ejemplo que “no se analiza si la prestación efectivamente se realizó ni hay un análisis sobre los expedientes médicos”. Para la legisladora de Confianza Pública, “mientras los subsidios tienen algún criterio de asignación automática, los reintegros de la ex APE , luego denominados SUR, tienen que ver con rendiciones de las obras sociales sobre las cuales no hay un control efectivo”
Si bien no están publicadas en su web, Infobae pudo acceder a una auditoría interna de la propia SSS del 30 de diciembre de 2021. Entre sus conclusiones, se destacó que “no se han notado avances significativos para la regularización” de observaciones realizadas en informes anteriores. Especialmente, alertó sobre la falta de conformación de la Unidad de Gestión de Subsidios Automáticos, creada en los papeles en noviembre de 2019, para coordinar las distintas asignaciones y compensaciones del FSR a los agentes del sistema de salud.
Los distintos reintegros y subsidios
Según el análisis y procesamiento por parte de Infobae de los datos en el sitio web de la SSS, en total, fueron 11 conceptos distintos que justificaron el pago de reintegros y subsidios por un total de USD 5.472 millones entre 2020 y diciembre de 2023, con nombres similares que vuelven compleja la comprensión integral de cómo funciona el sistema.
El mayor porcentaje – el 52% – fueron reintegros por discapacidad del Fondo de Integración, que implicó transferencias por USD 2.540 millones, al valor del dólar oficial promedio entre 2020 y 2023 ($417.000 millones en la sumatoria de los cuatro años). El atraso en los pagos derivó en julio del 2022 en manifestaciones de familiares y prestadores que no cobraban, y un reclamo de la CGT al ministro Sergio Massa para que libere esos fondos.
En segundo lugar aparece el Sistema Único de Reintegros (SUR) que reemplazó a la ex Administración de Programas Especiales (APE), a través del cual la Superintendencia pagó USD 990 millones durante la gestión de Fernández ($112.000 millones en el acumulado). El SUR está destinado a cubrir intervenciones médicas y medicamentos de alto impacto económico y baja incidencia, así como determinadas prótesis costosas. La APE era una “caja” clave para las obras sociales sindicales que fue disuelta en 2012 por Cristina Kirchner en el marco del enfrentamiento que la ex presidenta mantenía con el entonces jefe de la CGT opositora, Hugo Moyano. Cuando ocupó el cargo de ex ministra de Salud de la Nación, Ocaña sacó a la luz una estafa con fondos de la ex APE, al enviar a auditar expedientes, cuyo resultado fue el hallazgo de decenas de troqueles de medicamentos falsificados por los que obras sociales habían pedido reintegros.
El resto de las transferencias son subsidios que la SSS les transfiere a las obras sociales para ayudar a cubrir los costos del Plan Médico Obligatorio, es decir, las prestaciones básicas que deben garantizar a todos sus afiliados sin pagos adicionales. Se otorgan según una serie de criterios de asignación automática vinculados a la cantidad de afiliados y la recaudación per cápita.
Entre ellos, figuran el Subsidio de Mitigación de Asimetrías (SUMA), que distribuye el 3% del total de recaudación del sistema. En los cuatro años de la gestión de Fernández, las transferencias por este concepto totalizaron USD 880 millones ($132.000 millones). Creado en 2012, el SUMA está destinado a complementar los ingresos de las obras sociales. Un 20% se reparte en partes iguales entre todas las entidades con más de 5.000 afiliados y el 80% en forma directamente proporcional al número de beneficiarios. También apunta a compensar mensualmente a las obras sociales con menos de 5.000 afiliados para permitirles alcanzar el ingreso promedio mensual por beneficiario de todo el sistema. En 2018, durante la gestión de Mauricio Macri, a través de la Resolución 18/2018, se dispuso que la Superintendencia debía presentar mensualmente ante la AFIP el padrón de afiliados de cada obra social para determinar qué monto del SUMA debían percibir.
Otro subsidio que reciben las obras sociales es el de Mitigación de Asimetrías para el Régimen de Trabajo Especial (SUMARTE), distribuido por la AFIP en forma automática a las entidades en forma proporcional al número de afiliados incluidos en el Régimen de Trabajo Especial (monotributistas y trabajadores de casas particulares). En el gobierno del Frente de Todos implicó transferencias por USD 402 millones ($60.000 millones).
También está el Régimen de Compensación SUMARTE, destinado a obras sociales que tienen personal que se jubila con menos edad, o que tiene un alto riesgo de padecer alguna enfermedad por el tipo de tareas. Sumó transferencias por casi USD 120 millones ($10.600 millones) entre 2020 y 2021, ya que no registra pagos en la web de la SSS en 2022 y en 2023.
Además, la Superintendencia les transfiere fondos a las obras sociales por el SUMA 65 para mayores de 65 años ya que si bien, cuando el afiliado a una obra social se jubila y pasa al PAMI, hay una cantidad minoritaria de obras sociales – como los ferroviarios o los bancarios – que siguen prestando cobertura a quienes superan esa edad. En la gestión de Fernández los giros ascendieron por este concepto a USD 322 millones ($48.300 millones).
Por último, también el organismo les transfiere recursos por el Subsidio Automático Nominativo de Obras Sociales (SANO), que le garantiza a las entidades un valor mínimo de aportes teniendo en cuenta la edad y el sexo de sus afiliados y el ingreso promedio por grupo familiar, para cubrir la diferencia. Desde 2016, se estableció un mecanismo de actualización automática en función al índice de movilidad jubilatoria. Entre 2020 y 2023 inclusive, implicó transferencias por USD 110 millones (casi $14.000 millones).
Bajo el nombre de Apoyo Financiero Excepcional por Caída de Recaudación, la SSS pagó a las obras sociales en 2020 y 2021 en total USD 77 millones ($5.500 millones). No hay pagos registrados en los dos últimos años del gobierno anterior. Hubo, además, desde 2020 compensaciones a las obras sociales por gastos adicionales para la atención del Covid-19 por USD 11,5 millones (casi $1.300 millones), que se pagaron, incluso, el año pasado.
Los cambios de la gestión Milei
Con la llegada del nuevo gobierno, el primer superintendente designado fue Enrique Rodríguez Chiantore, un abogado con experiencia en gestión de la Salud en la Ciudad de Buenos Aires y en la Nación, ligado a Patricia Bullrich, actual ministra de Seguridad. Pero fue desplazado a un mes de haber asumido por supuestas “diferencias en la manera de aplicar los cambios” requeridos por el Gobierno. El 25 de enero fue designado en su lugar Gabriel Oriolo. Su designación generó algunos cuestionamientos ya que, hasta noviembre de 2023, fue director de Procesos y Sistema de OSDE, una de las entidades bajo control de la SSS.
En enero y hasta el 26 de febrero, la Superintendencia transfirió $113.000 millones por 7 de los 11 subsidios y reintegros mencionados a las obras sociales. No hubo desembolsos en concepto del SANO, el SUMARTE, el Apoyo Financiero Excepcional por Caída de Recaudación, ni por el COVID.
Por los cambios promovidos por la nueva gestión, el Fondo Solidario de Redistribución tendrá este año más fondos, según advirtió Ocaña, ya que se sumará el aporte de la medicina prepaga. “Hasta ahora había dos sistemas: el sistema solidario de las obras sociales y el de las prepagas, que estaba separado y había quedado afuera de contribuir al Fondo. Sin embargo, se beneficiaban con lo que se llama el proceso de ‘descreme’, o sea, el traspaso de trabajadores de mejores sueldos a la medicina privada, a través de sus aportes a una obra social, alguna de ellas con muy pocos afiliados. En el medio se perdía una parte de ese dinero en gastos administrativos. Esto hacía que, luego, las empresas de medicina privada fueran al FSR a reclamar reintegros por prestaciones costosas a esos afiliados que venían de una obra social”. Según la legisladora, ahora, con la desregulación de las obras sociales dispuesta por el Gobierno por decreto “se transparenta algo que venía sucediendo: que el trabajador pueda elegir directamente a una prepaga con su aporte, sin pasar por una obra social que se quedaba con una comisión, que era de entre el 7% y el 10% del aporte. Y las prepagas también van a tener que contribuir al Fondo”.
Sin embargo rechazó que, con la nueva normativa, “se haya sacado a las empresas de medicina privada del control de la Superintendencia de Servicio de Salud. Ahora, gente que está enferma queda rehén de un vínculo con una empresa. En general, son personas que han pagado por años para tener la tranquilidad de un buen sistema de salud cuando lo necesiten, y ahora no hay nadie que proteja por el aumento de las cuotas. Porque sino le van a cobrar más a las personas que más necesitan usar de la prepaga, para que se vayan del sistema”.
Por otro lado, en diálogo con Infobae, la legisladora de Confianza Pública alertó que por el decreto 172 del 20 de febrero pasado, la SSS ya no deberá retener fondos a las obras sociales que no le paguen a los hospitales públicos las prestaciones que estos brinden a sus afiliados, como establecía el decreto 343 del 2023. En cambio, “podrán celebrar convenios, tendientes a establecer el mecanismo para implementar el pago de las prestaciones, ya sea a través de la autoridad jurisdiccional correspondiente o en forma individual”.
Así, según señaló Ocaña, “dejó de existir un mecanismo por el cual, cuando los hospitales públicos de todo el país no cobraban de las obras sociales la atención que le habían dado a sus afiliados, pasados los 90 días, podían llevar su reclamo a la SSS en la Capital federal, y esta le retenía el dinero a la obra social del Fondo Solidario de Redistribución. Esto es grave porque en muchos lugares el único efector de salud disponible es el hospital público, que va a tener menos recursos, mientras que las obras sociales van a ser más ricas, porque van a quedarse con el dinero de prestaciones que no dieron a sus afiliados que se atendieron en el sistema público”.
Sin embargo, en una auditoría realizado de la AGN a la Superintendencia sobre el Procedimiento de autorización y pago de las facturas presentadas por los Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada, publicado en 2016 y correspondiente al período 2014, el organismo de control advertía que “no se preveían sanciones a las obras sociales que no paguen las facturas adeudadas” a los hospitales. Se desvirtuaban así “los principales objetivos del sistema: incrementar los presupuestos hospitalarios cobrando las prestaciones brindadas a beneficiarios de otros subsistemas de salud”.
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